국가긴급권의 의의 및 통제, 제1공화국에서의 국가긴급권

국가긴급권의 의의

국가긴급권이란 전쟁, 내란, 경제공황, 대규모 자연재해 등 평상시의 입헌주의적 통치기구로써는 대처가 불가한 긴급사태에 있어서 긴급조치를 취할 수 있는 비상의 예외적인 권한을 부여하여 국가의 존립을 보전하기 위해 헌법상 인정되는 제도를 말한다. 국가긴급권을 인정하는 이유는 다음과 같다. 첫째, 평상시의 법치주의기구로서는 국가적 위기에 대응하기 어렵다는 것이다. 입헌민주국가에 있어서의 다양한 정치조직은 본질에 있어서 정상적인 평화적 상태하에서 가능하도록 설계되어 있으므로 중대한 국가적 위기를 극복하기에는 부적당한 경우가 많다. 그러므로 위기에 있어서 민주적 입헌정부는 그 위기를 극복하고 정상 상태를 극복하기 위하여 어느 정도이든 간에 필요한 만큼 잠정적으로 개편되어야 한다는 것이다. 둘째, 이와 같은 비상조치를 필요로 하는 사태가 예측되는 이상 헌법에 처음부터 비상조치권을 합법적인 제도로서 규정해 두는 것이 비상조치를 합법적으로 할 수 있으며 헌법의 파괴를 가져오지 않게 하기 위해서도 필요하다는 것이다. 셋째, 헌법에 실정화함으로써 긴급 시의 합헌적 독재권력의 행사를 인정하는 대신에 그 발동의 조건, 기간, 형식 등을 정하여 무제약적 긴급권의 남용을 다소라도 방지하는 기능을 기대할 수 있다는 것이다. 긴급권의 남용으로 점철된 인류의 헌정사를 볼 때 헌법이 침묵을 지킴으로써 정치적 목적을 위한 긴급권의 무제약적 발동을 방관하는 것보다는 적극적으로 그 제도적 한계를 규정하여 남용을 방지하고 통제를 도모한다는 것은 충분한 현실적인 이유가 된다고 할 수 있을 것이다.

국가긴급권의 통제

국가긴급권의 통제에는 입법적 통제, 정치적 통제 및 사법적 통제로 구분할 수 있다. 첫째, 입법적 통제는 긴급권의 목적, 조건, 내용, 절차, 효과 등을 헌법이나 법률에 명시함으로써 긴급권의 발동을 통제할 수 있다. 그러나 긴급권을 실정화함에 있어 지나치게 엄격하고 상세한 규정을 둔다면 이를 무시하거나 배제하기 쉽고, 규정을 너무 느슨하게 두면 남용의 가능성이 있어 적정한 제도화가 요구된다. 둘째, 정치적 통제방법으로는 의회에 의한 통제와 국민투표를 들 수 있다. 의회에 의한 통제의 범위와 강도는 시간과 장소에 따라 다르나, 의회가 긴급사태선포에 대한 승인, 보고청취, 해제요구, 사후면책 등의 권한을 갖는 수동적 통제와 의회가 긴급사태의 확인, 선포, 폐지권을 직접 장악하는 능동적 통제가 있다. 마지막으로 셋째, 사법적 통제는 국가긴급권의 행사가 통치행위로써 사법심사의 대상에서 제외되는가 아니면 사법심사대상이 되는가에 관하여는 논의가 많지만 심사대상이 된다고 보는 경우에도 사후심사를 하는 것이 일반적이다. 이와 같이 국가긴급조치를 사법적으로 통제하기는 어렵고, 정치현실적으로는 거의 불가능하다고 하더라도 이론적으로 사법적 통제가 행해져야 할 것이다.

제1공화국에서의 국가긴급권

제헌헌법은 제57조에서 긴급명령권, 긴급재정처분권을 규정하고 제64조에서 계엄선포권을 규정하고 있다. 이와 같이 계엄 및 긴급명령권과 긴급재정처분권을 규정한 것은 구일본제국헌법을 모방한 것이다. 대통령은 법률이 정하는 바에 의하여 계엄을 선포하게 되어 있었다. 그러나 계엄법은 전시, 사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요 또는 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에만 계엄을 선포할 수 있게 하였으며, 대통령이 비상계엄을 선포하면 계엄사령관은 영장제도, 언론, 출판, 집회, 결사의 자유, 정부나 법원의 권한에 관하여 특별한 조치를 취할 수 있게 하였다. 또한 내우, 외환, 천재지변 또는 중대한 재정, 경제상의 위기에 처하여 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치를 할 필요가 있는 때에는 대통령은 국회의 집회를 기다릴 여유가 없는 경우에 한하여 법률의 효력을 가진 명령을 발하거나 도는 제정상 필요한 처분을 할 수 있게 하였다. 그러나 이러한 명령 또는 처분은 지체 없이 국회에 보고하여 승인을 받아야 했으며, 만일 국회의 승인을 얻지 못한 때에는 그때부터 효력을 상실하고 대통령은 지체 없이 이를 공포하도록 하였다. 제1공화국에서는 한국전쟁을 맞아 이 국가긴급권이 요긴하게 사용되었으나 휴전 이후에도 계속하여 그 효력을 인정하여 남용되는 폐단이 있었다.